Les intérêts d'une installation photovoltaïque pour les collectivités

 Les collectivités territoriales disposent généralement d'un important patrimoine bâti et foncier dont certaines toitures ou certains terrains peuvent être équipées de photovoltaïque.

Pour résumer, ce type d'équipement permet à la collectivité :

• de produire localement une électricité d'origine renouvelable,
• de faire des économies sur ses factures d'électricité,
• de montrer l'exemple et communiquer sur son engagement dans le développement durable (les systèmes photovoltaïques peuvent être accompagnés d'un tableau d'affichage pédagogique),
• de développer une politique locale de production d'énergie, en impliquant les acteurs locaux.

Le guide "Mieux maitriser le développement ENR sur son territoire : mode d'emploi" (2020) publié par la Banque des Territoires, Espelia, CoopaWatt et le CLER-Réseau pour la transition détaille les possibilités d'intervention d'une collectivité aux différentes phases d'un projet ENR, de la planification territoriale à la fin de vie d'un projet.

L'objectif de cette section est donc de fournir certains éléments qui accompagneront les collectivités souhaitant se lancer dans un projet d'installation photovoltaïque, avec en premier lieu la question de la gouvernance et du portage du projet.

Plus largement, la production photovoltaïque peut s'inscrire dans une approche de proximité comme traité dans le guide Photovoltaïque et collectivités territoriales : guide ADEME pour une approche de proximité (2015)

PORTAGE DIRECT, INDIRECT ou MISE À DISPOSITION

Différents montages juridiques sont aujourd'hui envisageables pour une collectivité souhaitant s'impliquer dans un projet photovoltaïque. Il y a un fort lien entre le porteur de projet, le producteur (la structure qui vend l'électricité) et le mode d'investissement dans le capital du projet. Le tableau suivant résume les différents types de montage ainsi que leurs avantages et inconvénients.

Pour en savoir plus, nous vous invitons à consulter l'ensemble des onglets suivants et les publications énumérées en bas de page.

Les avantages pour une collectivité du développement d'un projet photovoltaïque qui sont indépendants de la structure du projet ne sont pas mentionnées : exemplarité de la collectivité, participation à une dynamique de développement des énergies renouvelables, valorisation du foncier de la collectivité, perception de taxes locales, emplois locaux etc.

Investissement direct

L'investissement direct permet de garder la totale maîtrise du projet et le bénéfice de ses retombées. Il se traduit par l'appui sur les services et autres établissements publics internes à la collectivité (direction immobilière interne, gestionnaires de site, services marchés). La mise en oeuvre peut être plus rapide mais la capacité d'investissement peut-être un facteur limitant.

Traditionnellement, les collectivités réalisaient cette activité au titre de la valorisation du patrimoine sans formalisme spécifique.

La loi APER (article 88) , considérant que l'activité de production d’énergie est une activité constitutive d’un service public industriel et commercial (SPIC) introduit l'obligation de  constituer, par délibération, une régie à autonomie financière, dotée ou non de la personnalité morale. Cette régie doit effectuer un suivi budgétaire et comptable appliquant la nomenclature M4.

Par dérogation, l'obligation de constitution de régie et de budget annexe ne s'applique pas pour les installations en autoconsommation individuelle ou en autoconsommation collective dès lors que la puissance cumulée des installations par collectivité ne dépasse pas 1 MW ( article 1412-1 du CGCT ,
arrêté du 10 juillet 2024 et second arrêté du 10 juillet 2024 ).

En cas d'autoconsommation totale sans vente, l'activité n'ayant pas de caractère industriel et commercial, il n'y a pas lieu de créer un SPIC pour l'exploitation du système photovoltaïque.

Le CRER propose un guide de gestion administrative, budgétaire et fiscale d'un projet photovoltaïque communal et ses annexes (2022).

TVA

Assujettissement à la TVA

La Direction Générale des Finances Publiques a rédigé un guide de la TVA à l'usage des collectivités (2016)

La livraison d’électricité étant assujettie à la TVA (art. 256B du CGI), la collectivité assujettie, ou plus précisément sa régie, peut opter pour l’un des deux régimes suivants :

la franchise en base de TVA 

Elle est prévue à l’art. 293 B du CGI, si les recettes générées par l’activité de vente d’électricité photovoltaïque ne dépassent pas un certain seuil (82 800€ l’année civile précédente dans le cas général). La déduction de la TVA sur les dépenses est alors impossible, de même que les factures d’électricité ne feront pas apparaître la TVA mais la mention « TVA non applicable, art. 293 B du CGI ». En conséquence, les dépenses sont éligibles au Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA).

Le paiement de la TVA (qui permet de déduire la TVA de l’investissement)

Cette déduction est réalisée par voie fiscale (art. 271 CGI) dans la mesure où l'électricité produite donne lieu à une taxation :

1. sur la part d'électricité vendue à un tiers :

L'acquéreur de l'électricité peut varier selon les situations, il peut s'agir :

• de l'acheteur obligé dans le cadre de l'obligation d'achat (EDF-OA ou l'entreprise locale de distribution),
• d'un fournisseur d'électricité ou d'un agrégateur vendant à son tour cette électricité sur le marché, dans le cadre d'un contrat de gré-à-gré,
• d'un consommateur final dans le cadre d'une opération d'autoconsommation collective (par mesure de simplification, la TVA afférente à la part d'électricité d'origine photovoltaïque est alors collectée par son fournisseur d'électricité, en plus de la TVA afférente à son complément de fourniture).

Lorsque l'acquéreur n'est pas le consommateur final de l'électricité et qu'il dispose d'un numéro d'identification à la TVA, il verse la TVA directement à l’État selon le principe d’auto-liquidation (art. 283 du CGI). Les factures d’électricité sont alors émises hors taxe et portent la mention « auto liquidation article 283 2 quinquies du CGI ».

À l'inverse, si l'acquéreur achète cette électricité non dans le but de la vendre, mais pour sa propre consommation, alors le mécanisme d'auto-liquidation ne s'applique pas et les factures doivent comporter le montant de TVA, que l'acquéreur dispose ou non d'une identification à la TVA (§ 260 BOI-TVA-DECLA-10-10-20 ).

Le paiement de la TVA, que ce soit par auto-liquidation ou non, implique une immatriculation préalable à la TVA et l'émission obligatoire de factures (art. 289 CGI).

1. sur la part d'électricité autoconsommée par la collectivité au titre des livraisons à soi-même (LASM)

La prélèvement d'électricité opéré par la collectivité est considéré comme une livraison d'électricité, et la TVA est déclarée par la collectivité dans le budget du SPIC.

• Si celui-ci n'est pas doté de la personnalité morale, cette livraison ne donne toutefois pas lieu à l'émission d'une facture car il s'agit de la même entité juridique. La TVA est alors calculée en fonction du prix de revient de l'électricité, à savoir le coût de production du kWh par la régie, en intégrant tous les éléments qui concourent au prix du kWh,
• Dans le cas contraire, la livraison d'électricité est facturée par la régie à la collectivité et la TVA est calculée en fonction du prix de cession de l'électricité.

Non-assujettissement à la TVA

Si l’électricité n’est pas vendue mais autoconsommée, la collectivité reste non-assujettie à la TVA pour cette activité et la récupération de la TVA ayant grevé ses dépenses peut se faire par le bénéfice du Fonds de Compensation de la TVA (FCTVA) mis en œuvre a posteriori de la dépense à hauteur d’environ 80% du montant considéré (art. L 1615-6 du CGCT), au prorata de la part autoconsommée.

Bien que l'électricité soit prélevée par la collectivité, le mécanisme des livraisons à soi-même ne s'applique pas et la TVA ne s'applique pas sur ces prélèvements.

Impôt sur les sociétés (IS)

Dès lors que l'activité de production d'électricité est exercée de manière lucrative, c'est-à-dire que l'électricité produite est vendue partiellement ou totalement, dans les mêmes conditions qu'une entreprise exerçant la même activité, alors elle est imposée à l'IS (art. 206-1 du CGI).

Taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB)

Certains bâtiments publics peuvent bénéficier d’une exonération permanente de taxe foncière sur les propriétés bâties comme précisé dans l’article 1382 du Code Général des Impôts, exonération maintenue en présence de panneaux photovoltaïques :

L’exercice d’une activité de production d’électricité d’origine photovoltaïque, qu’elle soit productive de revenus ou non […] n’est pas de nature à remettre en cause l’exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

Cette exonération n’exclut pas de fait l’assujettissement à la Contribution Economique Territoriale (CET).

Pour plus de précisions, nous vous invitons à consulter l'article "Fiscalité" .

 Investissement indirect

L'investissement indirect permet d'augmenter la capacité d'investissement et de mutualiser les compétences, selon les acteurs présents sur les territoires. Dans ce cas, la collectivité prend des parts dans des sociétés tierces qu'elle peut ou non contrôler directement ou indirectement.

L'article L. 2253-1 du code général des collectivités territoriales dédié aux communes et à leurs groupements définit :

• les conditions de participation au capital de société dont l'objet social est la production d'énergies renouvelables
• les modalités d'apport en compte courant d'associé (CCA) dans ces sociétés où la collectivité est actionnaire 

Les comptes courants d'associés (CCA) sont une forme de prêt des actionnaires à leur société. Les collectivités peuvent recourir à des CCA, en particulier lorsqu'elles interviennent en co-développement.  Néanmoins, leur participation en CCA est encadrée et plafonnée :

• Remboursement ou incorporation au capital social, dans les 7 ans (renouvelable une fois), pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 2 ans autrement)
• Limite du montant cumulé des avances qu’octroie une collectivité à l’ensemble des sociétés dans lesquelles elle participe à 15 % des recettes réelles du budget de fonctionnement annuel de la collectivité (pour les projets qui bénéficient de dispositifs nationaux de soutien (limite à 5% autrement)

Ces règles valent aussi pour les départements ( article L. 3231-6 du Code Général des Collectivités Territoriales ).

Pour les régions, la limite du montant cumulé reste plafonné à 5% ( article L. 4211-1 du Code Général des Collectivités Territoriales )

Répartition de l'investissement entre capital, CCA et dette bancaire dans l'exemple d'un projet photovoltaïque au sol

Dans le cas où la collectivité est propriétaire du foncier support de l'installation photovoltaïque et sur son domaine public, elle peut demander à percevoir la somme des redevances annuelles qui seraient versées sur la durée de l'occupation en une fois; en vue de prendre des participations au capital de la société de projets qui exploiterait l'installation (article L. 2125-4 du CG3P). Les conditions d'inscription du produit de la redevance au budget sont précisés à l'article R. 2125-6 du CG3P .

En investissement indirect, différents modes d'intervention et structures juridiques sont envisageables, au regard notamment du caractère public ou privé des capitaux apportés par les autres acteurs :

©Source ADEME

Mise à disposition du patrimoine public à un tiers

Une collectivité peut choisir de mettre à disposition son patrimoine au profit d'un opérateur appelé "tiers-investisseur". Il peut s'agir d'un énergéticien, d'un collectif de citoyens, d'une entreprise de rénovation, etc.

La toiture est alors louée, ou mise à disposition en contrepartie d'une redevance, au profit de ce tiers qui assure le développement, la construction et l'exploitation de l'installation photovoltaïque.

Procédure de publicité et de sélection

PROPRIÉTÉS DES COLLECTIVITÉS

Depuis 2017, les collectivités territoriales ont l’obligation d’organiser une procédure de sélection préalable à la délivrance d’un titre d’occupation de leur domaine public en vue d’une exploitation économique. Cette procédure doit garantir le respect des principes d’impartialité, de transparence et mettre en œuvre des mesures de publicité afin que tous les candidats potentiels puissent se manifester (L2122-1-1 du CGPPP). Par extension, une procédure similaire doit être appliquée pour le domaine privé de ces mêmes personnes publiques (réponse ministérielle n°12868 du 29 janvier 2019). Cette publicité doit également être organisée si un candidat s’est manifesté spontanément, afin de s’assurer de l’absence de toute autre manifestation d’intérêt.

La publicité doit préciser :

• les caractéristiques essentielles du foncier mis à disposition : localisation, superficie...
• l’activité économique envisagée, ainsi que la durée de l’autorisation,
• les conditions de la candidature, de négociation éventuelle et le délai de remise des offres.

Elle doit être adaptée à la nature de l’activité et l’ampleur économique du projet : sa diffusion sur un journal local peut être suffisante pour un petit projet mais il faudra l’élargir la consultation si les enjeux sont plus importants.

Cette mise en concurrence est librement organisée. Elle peut consister en :

• un règlement de consultation complété d’une description des surfaces mises à disposition
• un appel à projets
• un appel à manifestation d’intérêts
• un appel à initiatives privées
• ...

Dérogation

Il existe une dérogation à cette obligation de publicité et sélection préalable  - le contrôle étroit - mais elle n'est pas définie avec précision ni par la règlementation et ni par la jurisprudence.

Titre d'occupation

NATURE DU TITRE D'OCCUPATION

La nature du titre d’occupation varie selon si le bien mis à disposition appartient au domaine public ou au domaine privé :

• Sur le domaine public :
  • autorisations d’occupation temporaire du domaine public constitutive de droits réels (AOT)
  • baux emphytéotiques administratifs (BEA) (L2122-20 CGPPP)

Le producteur doit s'acquitter d'une redevance d’occupation du domaine public sauf s’il s’agit d’une association.

• Sur le domaine privé :
  • contrats de location privés de type bail emphytéotique (L451-1 CRPM)
  • bail à construction (L251-1 CCH)
  • bail civil (1713 et s. du code civil)

La mise à disposition est en principe payante, elle peut se faire à titre gracieux ou symbolique si la convention prévoit des contreparties à l’occupation.

Les durées d’occupation sont généralement fixées entre 20 et 30 ans pour les projets photovoltaïques.

Comprendre les différents types de contrats

 Coopawatt a rédigé un guide des baux (2019) qui :

• explique le contexte juridique associé à cette contractualisation
• donne des préconisations sur les types de contrats de location en fonction du type de propriétaire (public ou privé) et le besoin de droits réels ou non.
• précise les spécificités de chaque type de contrat
• met en avant les clauses importantes de ces contrats

CLAUSES PARTICULIÈRES

• En principe, c'est au propriétaire du site qu'il appartient de réaliser les démarches pour le permis de construire ou la déclaration préalable. Dans le cadre d’une mise à disposition de toiture, le propriétaire peut cependant déléguer cette démarche au porteur de projet, cette délégation devant être mentionnée dans le bail ou la convention d’occupation temporaire.
• L’accès aux locaux techniques et à l’installation doit être anticipé. L’idéal est de prévoir un accès différent de l’accès habituel du bâtiment. En cas de fermeture ou de restriction d’accès du bâtiment, la maintenance de la centrale photovoltaïque ne sera alors pas affectée.  Pour cela, les conditions d’accès doivent être définies dans le bail ou le contrat qui lie le propriétaire du bâtiment à au propriétaire de la centrale.

Points de vigilance

PÉRIMÈTRE D'UNE GRAPPE DE PROJETS

La sélection d’un opérateur en vue de l’implantation de systèmes PV sur du foncier public est généralement motivée par un souci d’exemplarité et la participation à l’atteinte d’objectifs de développement des EnR du plan climat. Il peut néanmoins exister une différence entre le souhait de la collectivité d’exploiter au maximum le gisement de surfaces disponibles, et les critères économiques appliqués par l’opérateur privé qui mèneront à l’élimination des implantations jugées trop peu rentables. Afin de l’anticiper, il pourrait être utile de définir des seuils d’abandon de site dans la mise en concurrence, ou des seuils de prise en charge maximale de certains postes par l’opérateur (par exemple : raccordement, reprise de charpente, réfection d’étanchéité, désamiantage...). Ces coûts peuvent être partagés entre la collectivité et l’opérateur, dans la mesure où ils s’inscrivent dans un programme de rénovation du patrimoine bâti et ne sont pas seulement imputables à l’activité photovoltaïque.

Dans le cadre d’une opération avec de nombreux sites à équiper, disposer d’un petit budget mutualisé pour faire chiffrer – par un tiers indépendant - ces dépenses dans les cas difficiles à trancher peut être utile pour éviter d’écarter trop de sites et s’assurer de la juste prise en charge de certains travaux par le propriétaire du bâtiment (un marché à bon de commande pouvant être le bon outil pour bénéficier de la réactivité nécessaire).

DURÉE DE LA PROMESSE DE BAIL

À l’issue du processus de sélection, une promesse d’attribution du titre d’occupation est généralement négociée sous réserve de la validation de la faisabilité du projet par des études préalables et de l’obtention des autorisations administratives (urbanisme, raccordement, appel d’offres national...). La durée de cette promesse, et les conditions de sa prorogation le cas échéant, doivent être alignées sur des délais raisonnables au vu du projet envisagé, afin de ne pas geler le patrimoine trop longtemps si l’opérateur venait à se dédire.

CAS DE L'AUTOCONSOMMATION

Lorsque la collectivité souhaite consommer tout ou partie de l'électricité produite sur son patrimoine, il est généralement nécessaire de passer par un contrat de la commande publique et non par une mise à disposition de toiture. (Voir l'onglet "Conditions d'application aux opérations avec tiers investisseur" de l'article )

  Étapes clés

Étapes pour la mise à disposition du patrimoine public