L’installation des panneaux PV globalement facilitée par le droit de l’urbanisme

L’article L. 111-16 et R. 111-23 du code de l'urbanisme entendent faciliter la production d’énergie photovoltaïque. Ils limitent les possibilités d'opposition de la mairie à un projet en raison des règles liées à l’aspect extérieur d’une construction figurant dans ses documents d’urbanisme.

Ainsi, l’article L. 111-16 du code de l’urbanisme précise :

Le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable ne peut s'opposer à [...] la production d'énergie renouvelable correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernés.

Un arrêté daté du 19 décembre 2014 est venu préciser ce qui est entendu par "les besoins de la consommation domestique" pour le cas particulier du photovoltaïque :

Les systèmes de production d'énergie à partir de sources renouvelables mentionnés à l'article R. 111-50 du code de l'urbanisme et correspondant aux besoins de la consommation domestique des occupants de l'immeuble ou de la partie d'immeuble concernée sont définis comme suit : [...]

• les installations photovoltaïques dont la puissance crête ne peut excéder un maximum de 3 kWc par tranche de 100 m2 de surface de plancher.

Des limitations au titre de la protection du patrimoine architectural, paysager et environnemental

Les zones protégées

Cependant, cette règle n'est pas applicable sur certaines zones (article L.111-17 du code de l’urbanisme). Une autorisation d'urbanisme pour une installation photovoltaïque pourra donc être refusée :

• aux abords des monuments historiques,
• sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques
• dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (anciennement ZPPAUP, secteurs sauvegardé et AVAP)
• dans un site inscrit ou classé au titre du code de l'environnement ( L. 341-1 et L. 341-2 du code de l'environnement)
• à l'intérieur du cœur d'un parc national
• sur un immeuble protégé, en application des articles L. 151-18 et L. 151-19 du code de l’urbanisme
• dans des périmètres délimités, après avis de l'architecte des Bâtiments de France, par délibération du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme, motivée par la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines (pris dans les conditions R.111-24 du code de l’urbanisme).

La base de données Atlas Patrimoine répertorie une partie de ces zonages.

L'avis de l'architecte des bâtiments de France (ABF)

Les demandes d'autorisation d'urbanisme (permis de construire, déclaration préalable, etc.) sont transmises pour avis à l'architecte des bâtiments de France lorsque les travaux sont prévus aux abords ou sur un monument historique, dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans un site inscrit ou classé au titre du code de l'environnement. Selon les cas, cet avis peut être contraignant ou non.

Lorsque l’installation photovoltaïque est située à moins de 500m d’un monument historique, l'architecte des bâtiments de France est systématiquement sollicité. S’il y a covisibilité entre le monument historique et l’installation photovoltaïque, l’avis de l’architecte est contraignant pour l'autorité qui délivre l'autorisation d'urbanisme, (aussi dit « avis conforme »). En l’absence de covisibilité, l’avis de l’architecte est un avis simple.

Lorsque l’installation photovoltaïque est située dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable (par exemple un bourg, un village ou un quartier typique), l'avis de l'ABF se base sur le document de gestion du site et est également contraignant.

Lorsque le projet fait l'objet d'un avis conforme négatif de l'ABF, le maire et le demandeur peuvent saisir le préfet de région pour réexamen. Ce dernier se prononce après étude du dossier par la commission régionale du patrimoine et de l'architecture. Le demandeur peut également demander l'intervention d'un médiateur. L'absence de réponse du préfet dans les deux mois vaut accord tacite si c'est le maire qui est à l'origine de la saisie et refus tacite si c'est le demandeur (voir la note détaillée de la DRAC des hauts-de-France à ce sujet ). Si ces étapes ne donnent toujours pas satisfaction, il est possible de faire un recours contentieux devant le tribunal administratif.

Instruction des services centraux (2022)

Une instruction des services centraux de l'Etat de décembre 2022 entend améliorer la prévisibilité de l'avis de l'ABF en proposant des préconisations par typologie de sites :

1. priorité donnée aux espaces artificialisés (zones logistiques, zones d'activité, zones industrielles, parkings, hangars, grandes surfaces commerciales, etc.)
2. encouragements à délivrer des avis favorables pour les toitures des bâtiments post 1948, sauf s'il s'agit de monuments historiques ou si le projet "porte atteinte à l'architecture de bâtiments remarquables (labellisés ou non), au paysage" ou si les panneaux solaires sont interdits par le règlement de la zone (Site Patrimonial Remarquable ou autre)
3. réserves quant aux bâtiments datant d'avant 1948 et pour les projets situés en site patrimonial remarquable (et équivalent): les projets pourront être acceptés "s'ils sont compatibles avec la conservation et la mise en valeur du patrimoine et du paysage"
4. préconisation d'éviter les monuments historiques, sauf si le lieu d'implantation est "discret" ou si la nature technique du bâtiment le justifie
5. vigilance sur la bonne insertion paysagère et patrimoniale des projets dans les sites classés et inscrits au titre du code de l'environnement et les biens inscrits sur la liste du patrimoine mondial

Parmi les autres préconisations, figurent notamment le recours aux solutions "moins standardisées (teintes, types de châssis)" et le fait de privilégier les emplacements peu visibles depuis l'espace public.

À noter qu'une instruction n'est pas opposable aux porteurs de projets, mais qu'elle constitue une doctrine d'instruction de leurs demandes d'autorisation d'urbanisme.

Guide de l'insertion architecturale et paysagère des panneaux solaires (2023)

Le   guide de l'insertion architecturale et paysagère des panneaux solaires (2023) , co-rédigé par le ministère de la Culture, le ministère de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires et le ministère de la Transition énergétique vient préciser les principes s'appliquant aux installations en périmètre protégé au titre du patrimoine et des paysages ainsi que formuler des recommandations à destination des porteurs de projet par critère d'insertion et contexte d'implantation.

Recours par un tiers

Le délai de recours est de 2 mois à compter de l'affichage du panneau sur le terrain. Il est désormais nécessaire que le contestataire est un "intérêt à agir" légitime .

Déclaration préalable pour les bâtiments existants

Une déclaration de travaux s’impose aux « (…) constructions, autres que les éoliennes, dont la hauteur au-dessus du sol est supérieure à 12 mètres et qui n’ont pas pour effet de créer une surface hors œuvre brut(…) », selon l’article R. 421-9.c du Code de l’urbanisme.

De plus, en vertu de l’article R.421-17 du Code de l’Urbanisme, toute installation ayant pour conséquence une modification de l’aspect extérieur du bâtiment entraîne de ce fait une procédure de déclaration préalable.

En résumé, pour les bâtiments existants, une simple déclaration préalable est donc nécessaire. Vous pouvez vous fournir ce document auprès de votre mairie ou sur sur le site web www.service-public.fr

Enedis demande également un Certificat de Non Opposition à la Déclaration Préalable (article R 424-13 du code de l'urbanisme) afin de considérer votre demande de raccordement comme complète. Ainsi, n'hésitez pas à demander ce document dès le début de votre projet, auprès de la mairie concernée.

Permis de construire pour les bâtiments neufs et obligation de solarisation EnR sur les grands bâtiments

Pour un bâtiment neuf, il est obligatoire de mentionner l’installation photovoltaïque dans la demande de permis de construire.

De plus, certains bâtiments sont soumis à des exigences spécifiques rendant obligatoire l’installation d’un système photovoltaïque d’une surface minimale .

L'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme pour les parcs au sol

Le développement du photovoltaïque au sol, auquel la programmation pluriannuelle de l'énergie confère un rôle majeur, est souhaité en priorité sur les terrains artificialisés et dégradés, le recours aux terrains agricoles et naturels devant rester exceptionnel et strictement encadré.

Le guide "L’instruction des demandes d’autorisations d’urbanisme pour les centrales solaires au sol" (Ministère de la Transition Écologique et Solidaire, 2020) a pour objectif de donner de la visibilité sur les procédures d'autorisation aux maîtres d'ouvrage et d'en assurer un traitement uniforme sur l'ensemble du territoire.

• Il rappelle les règles d'implantation par type de zone et de secteur, et notamment la priorité donnée aux secteurs urbanisés,
• Il précise les procédures applicables, à savoir le permis de construire assorti d'une étude d'impact et d'une enquête publique, et présente en annexe les procédures complémentaires pouvant être mobilisées, comme les démarches d'archéologie préventive, l'étude préalable agricole, la dérogation à l'interdiction de destruction des espèces protégées, l'autorisation de défrichement...
• Enfin, il détaille le déroulement et le séquençage de la procédure, avec un objectif de 7 mois d'instruction, après un dialogue amont avec un pôle de développement des énergies renouvelables  EnR départemental dont la mise en place et l'animation par les services de l'Etat sont fortement recommandées par ailleurs.

Le guide complet est téléchargeable sur le site du ministère de la transition écologique.

Seuil à 1 MWc entre déclaration préalable et permis de construire

Déclaration préalable

De manière générale, si la puissance du système photovoltaïque au sol est inférieure à 1 MWc, une simple déclaration préalable est nécessaire (hors démarches liées à l'évaluation environnementale - voir paragraphe ci-dessous). Seuls les systèmes au sol inférieurs à 3kWc et inférieurs à 1,80m de hauteur en dehors des secteurs sauvegardés sont totalement dispensés de procédures d'urbanisme.
A noter que le seuil entre déclaration préalable et permis de construire était antérieurement fixé à 250 kWc. Son relèvement à 1 MWc vaut pour les demandes d'autorisation d'urbanisme déposées à compter du 30 décembre 2022 (voir le décret du 26 décembre 2022).

Permis de construire

Les installations photovoltaïques supérieures ou égales à 1 MWc sont soumises au permis de construire selon l'article R421-1 du code de l'urbanisme.

Évaluation environnementale

Projets soumis à évaluation environnementale

L’évaluation environnementale est une démarche visant à prendre en compte l’environnement tout au long de l’élaboration du projet et se matérialise par la réalisation d’une étude d’impact et d’une enquête publique.

Les projets photovoltaïques soumis à évaluation environnementale sont ceux listés dans le tableau suivant figurant à l’annexe de l’article R122-2 du code de l’environnement (modifié par le décret du 1er juillet 2022). Le seuil de puissance à partir duquel l'évaluation environnementale est obligatoire s'apprécie au regard du projet global, ce dernier pouvant comporter plusieurs permis de construire.

Extension de l'examen au cas par cas

L'article R122-2-1 du code de l'environnement  met en place une clause filet dans le code de l'environnement : tout projet en dessous des seuils habituels (300 kWc pour le photovoltaïque) peut quand même être soumis à un examen au cas par cas par l'instructeur sollicité en premier lieu (mairie, préfet...) "lorsque ce projet lui apparaît susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine", via une notification au plus tard 15 jours après le dépôt de la déclaration.

Si tel est le cas, le producteur devra alors saisir l'autorité en charge de l'examen au cas par cas (définie à l'article R122-3 du code de l'énergie). Suite à cette saisie, le projet pourra donner lieu à une évaluation environnementale (étude d'impacts et enquête publique).

Dans la pratique, cela signifie que pour une installation au sol  inférieure à 300 kWc, bien que la procédure habituelle l'en dispense, le producteur peut être dans l'obligation de soumettre son projet à un examen au cas par cas puis le cas échéant à une évaluation environnementale.

SYNTHÈSE

procédure

La modification de l'article L122-1 du code de l'environnement par la loi Energie Climat du 8 novembre 2019 distingue :

• l'autorité environnementale, en charge de rendre un avis sur la qualité de l’étude d’impacts,
• l'autorité chargée de l'examen au cas par cas, en charge de décider de la soumission ou non à évaluation environnementale dans le cas de l'examen au cas par cas.

En termes de délai, seuls les 30 jours minimum d'enquête publique et les 2 mois d'instruction par le préfet après remise du rapport du commissaire enquêteur sont règlementaires. Une instruction du dossier en 7 mois est considérée comme optimale.

Ce tableau est issu du guide pratique de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme pour les installations photovoltaïques au sol

Guide de l'étude d'impact

La Direction Générale Energie Climat a publié en 2011 un guide "Installations photovoltaïques au sol. Guide de l'étude d'impact." qui a pour vocation d'indiquer comment réaliser une étude de qualité et de dresser des recommandations à destination des porteurs de projet.

Cas spécifique : Dérogation espèces protégées

La fiche complémentaire n°4 du guide pratique de l'instruction des demandes d'autorisation d'urbanisme pour les installations photovoltaïques au sol explique les spécificités liées à la dérogation à l’interdiction de destruction des espèces protégées.

L' article 19 de la loi APER du 10 mars 2023, précisée par le décret n° 2023-1366 du 28 décembre 2023  a introduit le fait que les installations photovoltaïques de plus de 2,5 MWc sont réputés répondre à une raison impérative d'intérêt public majeur, ce qui constitue à simplifier la justification de l'une des 3 conditions pour déroger à cette interdiction.  Plus d'informations dans l' actualité associée .

Artificialisation des sols et installations photovoltaïques

Un objectif de réduction de l'artificialisation des sols

Pour réduire l'impact de l'activité humaine sur son environnement, la France s'est fixée :

• un objectif de "zéro artificialisation nette des sols" en 2050
• un objectif intermédiaire de réduction de moitié de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers (ENAF) entre 2021 et 2031 par rapport à ce qui a été consommé sur la décennie précédente (2011-2021).

Pour cette première période, les collectivités doivent donc faire le bilan de la consommation d'ENAF, dit autrement de la transformation d'ENAF en espaces urbanisés sur la décennie passée et planifier l'artificialisation future de façon modérée. En cas du non respect de cette orientation dans les documents d'urbanisme (PLU, carte communale), il ne sera plus possible de délivrer des autorisations d'urbanisme dans les zones à urbaniser (AU) ou équivalent. Pour en savoir plus, consultez le portail de l'artificialisation des sols .

Une exception pour les installations photovoltaïques

Les installations photovoltaïques au sol bénéficient d'un statut dérogatoire qui leur permet à la fois :

• de ne pas être considérées comme consommant des espaces naturels, agricoles ou forestiers pour l'objectif intermédiaire de la période 2021-2031 ( article R. 101-1 du code de de l'urbanisme )
• de ne pas être considérées comme responsable de l'artificialisation des sols pour l'objectif final sur la période 2031-2050 ( article 194 de la loi du 22 août 2021 )

à condition de respecter les critères suivants ( arrêté du 29 décembre 2023 et décret du 29 décembre 2023) :

▶️ Les porteurs de projets seront tenus de déclarer celles de leurs installations qui respectent ces critères dans une base de données nationale (à venir)  pour permettre aux collectivités locales de justifier leurs calculs de consommation des espaces naturels, agricoles et forestiers.

Comité de projet

À partir du 24 juin 2024, les porteurs de projet d'énergies renouvelables d'une puissance supérieure ou égale à 2,5 MWc et situé en dehors d'une zone d'accélération ont l'obligation d'organiser un comité de projet à leurs frais. Cette disposition est entrée en vigueur par l'article 16 de la loi d'accélération des énergies renouvelables du 10 mars 2023 et a été précisé par le décret n° 2023-1245 publié le 22 décembre 2023.

Composition du comité de projet

Pour les installations renouvelables terrestres (éolien, photovoltaïque, biomasse, géothermie, méthanisation et hydraulique) le comité de projet est composé :

• du porteur de projet ;
• d'un représentant de chaque commune d'implantation du projet ;
• d'un représentant de chaque EPCI dont font partie les communes mentionnées précédemment ;
• si l'installation relève de l'article L511-1 du code de l'environnement relatif aux installations classées protection de l'environnement (ICPE), d'un représentant de chaque commune située dans un périmètre inférieur au rayon d'affichage fixée dans la nomenclature dont l'installation relève, sinon d'un représentant de chaque commune limitrophe aux communes d'implantation du projet.

Peuvent également participer au comité de projet, sur invitation d'un membre du comité :

• le préfet ou son représentant ;
• un représentant du gestionnaire de réseau public de distribution concerné ;
• un représentant du gestionnaire de réseau public de transport concerné ;
• ainsi que tout autre partie intéressée mais seulement sur demande du porteur de projet, des représentants des communes d'implantation du projet ou de leur EPCI.

Un role de concertation des acteurs

Le comité de projet se réunit avant le dépôt de la première demande d'autorisation du projet et son rôle est de concerter ces différentes parties sur "la faisabilité et les conditions d'intégration dans le territoire des projets d'installation de production d'énergies renouvelables" sur la base des éléments suivants présentés par le porteur de projet et qui seront accessibles au public (par voie électronique) :

• Les objectifs du projet, ses principales caractéristiques, ses enjeux socio-économiques, son coût prévisionnel, sa puissance projetée et ses impacts potentiels significatifs sur l'environnement et l'aménagement du territoire ;
• Les principales caractéristiques des équipements créés ou aménagés en vue de sa desserte ;
• Les options de localisation envisagées, avec un plan parcellaire et des références cadastrales, une justification du choix du site et un extrait du zonage des documents d'urbanisme applicables ;
• Les options de raccordement envisagées ;
• Le cas échéant, la réponse aux observations formulées par le maire de la commune d'implantation du projet.

Suite à la réunion du comité de projet, le porteur de projet indique comment il entend prendre en compte les observations émises dans ce cadre.

Taxe d'aménagement pour les parcs photovoltaïques au sol

Introduite par l'article 28 de la loi de finances rectificative pour 2010, cette taxe concerne tout aménagement soumis à un régime d'autorisation d'urbanisme (déclaration préalable, permis de construire...). La taxe d'aménagement s'applique aux installations dont les autorisations et déclarations d'urbanisme auront été déposées après le 1er mars 2012 (d'après l'article 28, I-B-1 de la loi de finances rectificative pour 2010).

 Base d'imposition et valeur

• Parcs au sol

Une composante spécifique de l'assiette d'imposition est prévue pour les parcs photovoltaïques au sol dans l'article L 331-13 du code de l'urbanisme : elle est égale à 10€ par mètre carré. Cette valeur correspond à une base sur laquelle s'applique un taux d'imposition décidé dans les secteurs concernés. Ces taux peuvent varier de 1 à 20%.

La circulaire du 18 juin 2013 relative à la réforme de la fiscalité de l’aménagement précise :

5° Pour les panneaux photovoltaïques au sol : 10 € par mètre carré. Il s’agit de la surface des panneaux et non de leur surface projetée au sol. Si le projet est accompagné d’autres constructions, celles-ci sont taxées en tant que construction c’est-à-dire en fonction de leur surface de plancher close et couverte si leur hauteur sous plafond est supérieure à 1,80 mètres.

• Constructions annexes

Pour les locaux techniques, la valeur est déterminée par la surface créée dès lors qu'elle est supérieure à 5 m2, comme pour les constructions. Cette surface correspond à la somme des surfaces de plancher closes et couvertes, sous une hauteur de plafond supérieure à 1,80 mètre.

La valeur forfaitaire par mètre carré de la surface de la construction est fixée à 767 € hors Ile-de-France, et à 870 € dans les communes de la région d'Ile-de-France (articles L 331-11 du code de l'urbanisme et arrêté du 30 décembre 2020 relatif à la révision annuelle des valeurs forfaitaires par mètre carré de surface de construction constituant l'assiette de la taxe d'aménagement).

Le montant de la taxe pour les constructions est de :

Surface taxable x Valeur forfaitaire en €/m2 x (Taux communal ou intercommunal + Taux départemental)

• Ombrières

Ni la valeur forfaitaire pour les panneaux photovoltaïques au sol ni celle valable par m2 de construction ne s'appliquent aux ombrières, celles-ci ne créant pas surfaces closes.

Bénéficiaires

Les bénéficiaires de cette taxe sont les communes ou les EPCI, les départements ainsi que la région Île-de-France (art. L 331-1 du code de l'urbanisme).

Les taux votés par les collectivités peuvent être consultés sur le site du Ministère de la cohésion territoriale et des relations avec les collectivités (voir lien en bas de page).

Les autorisations d'urbanismes exigées pour les ombrières sont généralement traitées au cas par cas. Il est ainsi nécessaire de se renseigner auprès de la mairie ou de la DREAL pour connaître le plus en amont possible les obligations locales.

Autorisations d'urbanisme

D'une manière générale, la distinction entre projet soumis à déclaration préalable ou à permis de construire dépend d'un seul critère si les ombrières existent déjà : l'emprise au sol créée, et de deux critères  s'il s'agit de nouvelles constructions : l'emprise au sol et la hauteur.

Dans tous les cas, il faudra un permis de construire si le site fait l'objet d'une protection patrimoniale.

Définition de l'emprise au sol, article R. 420-1 du code de l'urbanisme :

L'emprise au sol au sens du présent livre est la projection verticale du volume de la construction, tous débords et surplombs inclus. Toutefois, les ornements tels que les éléments de modénature et les marquises sont exclus, ainsi que les débords de toiture lorsqu'ils ne sont pas soutenus par des poteaux ou des encorbellements.

Evaluation environnementale au cas par cas

Pour les installation en ombrière de plus de 300 kWc (hors ombrière sur aires de stationnement)

Les installations photovoltaïques sur aires de stationnement ne sont pas soumises à l'obligation d'évaluation environnementale.

Les autres types d'ombrières y sont en revanche soumises à partir de 300 kWc (voir tableau ci-dessous issu de l'annexe de l'article R.122-2 du code de l'environnement.)

Extension de l'examen au cas par cas

L'article R122-2-1 du code de l'environnement met en place une clause filet dans le code de l'environnement : tout projet en dessous des seuils habituels (300 kWc pour le photovoltaïque) peut quand même être soumis à un examen au cas par cas par l'instructeur sollicité en premier lieu (mairie, préfet...) "lorsque ce projet lui apparaît susceptible d'avoir des incidences notables sur l'environnement ou la santé humaine", via une notification au plus tard 15 jours après le dépôt de la demande d'autorisation ou déclaration.

Si tel est le cas, le producteur devra alors saisir l'autorité en charge de l'examen au cas par cas (définie à l'article R122-3 du code de l'énergie). Suite à cette saisie, le projet pourra donner lieu à une évaluation environnementale (étude d'impacts et enquête publique).

Dans la pratique, cela signifie que pour une installation au sol ou ombrière inférieure à 300kWc, malgré le fait que la procédure habituelle l'en dispense, le producteur peut être dans l'obligation de soumettre son projet à un examen au cas par cas puis le cas échéant à une évaluation environnementale.